ARBITRIOS CAROS Y DESPRESTIGIO MUNICIPAL
Vecinos exigen un ente regulador de tasas y arbitrios municipales

La Defensora del Pueblo, Beatriz Merino, aun está a tiempo de enviarle, con una recomendación de lectura urgente al Presidente  Alan García Pérez, un ejemplar  del sorprendente informe defensorial titulado “Uso o abuso de la autonomía Municipal: El desafío del desarrollo local”, publicado el 26 de febrero de este año. De leer aquel informe que demuestra los interminables abusos de las municipalidades, a lo largo y ancho del Perú, en lo que se refiere a la cobranza de arbitrios, tasas y otros procedimientos administrativos, el primer mandatario no dudará en retractarse de su descabellada propuesta  para comprometer a estas municipalidades en la cobranza de algunos impuestos que realiza hasta hoy la SUNAT.

¿Entregar mas impuestos a las municipalidades
o controlar los que ya  cobran?

Si alguna conclusión fundamental se deduce de aquel Informe Defensorial, es la urgente necesidad de crear un ente nacional de regulación de los arbitrios y tasas municipales, algo que precisamente prometió el presidente Alan García en sus campañas electorales del 2001 y 2006.  De otra manera, como lo deja entrever la Defensoría  en su Informe Nro. 133, la reiterada arbitrariedad edil en muchos aspectos, “mina la confianza de la ciudadanía en sus gobiernos locales. Esto último resulta desalentador respecto del proceso de descentralización que, a la larga, podría verse deslegitimado, pues los municipios también están comprendidos en su aplicación y desarrollo”. (pág.8)

Ratificando en gran parte el enfoque del mencionado Informe Defensorial, el periódico Apertura desarrolló también una investigación sobre el tema de los arbitrios y tasas en Lima Metropolitana, entre los meses de enero y marzo del 2008, pero las conclusiones y propuestas a las cuales arribamos, no necesariamente son coincidentes  con aquel informe. A nuestro juicio, cada vez se hace más evidente que la democracia peruana, convive con un despotismo municipal, sin control, con una creciente corrupción sistémica y con una tenaz cultura del secreto, uno de cuyos paladines es la Municipalidad Metropolitana de Lima y gran parte de municipalidades distritales de la capital. Una de esas expresiones, es precisamente el injusto sistema de arbitrios y tasas, el que precisamente financia gran parte de la corrupción en las concesiones de los servicios públicos.  

Los arbitrios y la tercerización de los servicios públicos en la capital

Lima Metropolitana no solo se caracteriza por una alta incidencia de irregularidades en la ejecución de proyectos de inversión para obras de infraestructura, sino es la región que cobra arbitrios y tasas más altas, simultáneamente a los altos índices de corrupción en la concesión de servicios municipales, que se financian justamente de estos arbitrios. Prueba de ello son las reiteradas demandas ante el Tribunal Constitucional, ente que en la práctica ha venido haciendo las veces de un ente regulador e instancia de impugnación de los ciudadanos.

En los procesos de tercerización de los servicios públicos de la capital, que se iniciaron desde la privatización de la Empresa de Servicio Municipal de Limpieza de Lima  (ESMILL) el año 2003, se muestra de acuerdo a los informes la propia Contraloría  General de la República, una preocupante tendencia a la sobrevaloración en los contratos para la recolección de residuos sólidos, recojo de maleza, barrido de calles o para la disposición final en los rellenos sanitarios, al tiempo que aumentan excesivamente los arbitrios por este concepto. Si bien es evidente que en buena parte de Lima Metropolitana, estos servicios han mejorado en extensión, modernidad e intensidad, muchas veces esta tendencia se da a un alto costo, con arbitrios muy caros y violando la ley.
Las irregularidades más comunes son:

1. Alteración de documentos para garantizar que una empresa concesionaria obtenga la Buena Pro de un Contrato.
2. Incumplimiento de los contratos por parte de las empresas contratadas con la complicidad de malos funcionarios y autoridades.
3. Las empresas no tienen el patrimonio, ni la maquinaria requerida para obtener la Buena Pro de un Contrato.
4. La reiteración de las declaraciones de “Situaciones de Urgencia” para evadir los concursos públicos, favorecer a una empresa y sobrevalorar los costos del servicio contratado.
5. La aprobación de contratos de concesión por 5 ó 10 años con costos sobrevalorados y sin establecer mecanismos y cláusulas de fiscalización del servicio que presta la empresa contratada.
6. El secretismo con el cual se ejecutan estos procesos, bloqueando o restringiendo la información a la ciudadanía. 

EL CASO RELIMA EN SAN ISIDRO Y CERCADO DE LIMA,
Y  DIESTRA S.A. EN SAN BORJA
El cuadro que mostramos, elaborado en base a los Informes Técnicos de las Ordenanzas Municipales publicadas en el diario oficial El Peruano, hasta diciembre del 2007, que rigen la cobranza de arbitrios para la recolección de residuos sólidos en el año 2008, muestran las diferencias abismales entre los costos y producción de basura en 18 distritos de Lima Metropolitana. Costos, que sin embargo, han sido ratificados por la propia Municipalidad Metropolitana de Lima en cumplimiento de la Ley Orgánica de Municipalidades con Informe Técnico positivo por parte del Servicio de Administración Tributaria (SAT).

Tomemos como ejemplo, tal como se puede mostrar en el gráfico, como los distritos de San Borja, San Isidro y el Cercado de Lima, son los distritos con mayores costos por cada ciudadano en lo que se refiere al monto anual que pagan por el arbitrio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos. Y son precisamente estos distritos, los que tienen mayores cuestionamientos por casos de corrupción, en el área correspondiente a la dirección, gerencia o jefatura de Servicios a la Comunidad. El excesivo costo por el arbitrio se estaría dando para generar servicios tercerizados sobrevalorados de hasta por 10 años de concesión y con contratos hechos adrede para evitar una adecuada fiscalización de la empresa. Veamos algunos casos: 

1. En el caso de San Isidro, la Contraloría General de la República detectó que el Contrato firmado por 10 años obligaba a la municipalidad a pagar a la empresa Relima por un monto mensual de 3,100 toneladas de residuos sólidos recolectadas, pero la empresa solo recogía solo 2,398 toneladas, originando pérdidas del orden de los S/.145,997.00 al año.

2. El caso de San Borja es más grave y escandaloso aún porque el Contrato firmado en 1998 por 10 años, por la alcaldesa Luisa María Cuculiza Torre no obliga a recoger ni siquiera referencialmente, una determinada cantidad de toneladas mensuales. Es decir, no existe una unidad de medida para el pago de la municipalidad a la empresa Diestra S.A., sino un cálculo general de carácter discrecional, que desde el principio del contrato originaba una sobrevaluación anual cercana a los dos millones de nuevos soles.  Son estos altísimos niveles de sobrevaloración lo que ha obligado a modificar determinadas clausulas del Contrato por parte del alcalde Jorge Lermo Rengifo y del actual Alberto Tejada Noriega, pero sin corregir lo medular de la sobrevaloración.  

3. En el caso del Cercado de Lima, donde este año, los contribuyentes pagarán 18 millones más de arbitrios en total, la Contraloría General, nunca se atrevió a desarrollar un Examen Especial a los contratos firmados entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y la empresa Relima – Vega Upaca en cambio, el Tribunal Constitucional sí ha objetado los excesivos cobros de arbitrios.

¿Cómo se financian los procesos de sobrevaloración?
Con una ciudadanía poco informada, con una contraloría negligente y una prensa indiferente de esta corrupción local o vecinal, los funcionarios municipales, en complicidad con las empresas que proveen estos servicios públicos, los altos costos del servicio a través de la drástica alteración de la producción domiciliaria y comercial de de residuos sólidos, así como en los costos administrativos de este servicio.
Veamos algunos ejemplos:

1. Si se compara en el cuadro la producción por predio de residuos sólidos se podrá observar las abismales diferencias entre el cálculo de las municipalidades de San Borja con respecto a la de Santiago de Surco, Miraflores y San Isidro. Distritos mesocráticos que reúnen las mismas condiciones socioeconómicas y urbanas. En San Borja el cálculo es de 0.880 kg. por persona, en Surco es de 0.710 kg, en Miraflores 0700 kg. y en San Isidro 0.775 kg.
   
   
2. Mientras la Municipalidad de San Borja, que tiene un servicio tercerizado, destina un presupuesto de  S/.9´426,777 en el 2008 para  29,250 predios afectos, en el pujante distrito de Los Olivos, que también tiene un servicio tercer izado, su municipalidad tiene un presupuesto de S/. 4´767,837 para brindar el servicio a 60,512 predios afectos. No encontramos ninguna justificación técnica para que los sanborjinos financien de sus bolsillos un servicio tan caro, cuando por ejemplo, la Municipalidad de Los Olivos utiliza un 100% menos de su presupuesto, para una cantidad de predios que es tres veces mayor que en San Borja.
   
   
3. Las drásticas diferencias entre los cuatro distritos señalados en el considerando 1) se repiten con sus propias particularidades si comparamos distritos populares y emergentes como Comas, San Juan de Lurigancho, Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores, lugares donde se utilizan indistintamente servicios tercerizados. mixtos o completamente municipales, vía administrativa directa. ¿Cómo se explica que en Villa María del Triunfo, el costo promedio del servicio por predio anual durante el 2008 es de  S/. 64.97,  mientras que en un distrito muy similar como San Juan de Miraflores el costo promedio es de  S/. 116 soles? ¿Por qué una diferencia tan abismal de casi un 100% en distritos colindantes y con las mismas características socio-económicas?
   
   
4. En el caso de la producción comercial de residuos sólidos por predio, la sobrevaloración es más escandalosa, aunque más difícil de descubrir. Mientras hay distritos como Santiago de Surco y Miraflores, donde se considera una producción diaria anual de un hostal de 5 pisos a razón de 12 y 13 kilos respectivamente, en Surquillo y San Isidro se considera una producción de 40 y 52 kilos respectivamente, rango totalmente desproporcionado, peor aún, totalmente disparatado.

La sobrevaloración de los costos administrativos podrían ser más exagerados aún, aunque más difíciles de descubrir. Por ejemplo, ¿Cómo demostrar si una determinada municipalidad comprará 1,700 guantes para sus obreros de limpieza pública o 5,000 escobas para todo un año? En este caso, la sobrevaloración puede ser más exagerada, aunque de menor cuantía.

CUADRO  COMPARATIVO  SOBRE  LOS COSTOS PROMEDIO  DE  LIMPIEZA  PÚBLICA  EN 18 DISTRITOS DE LIMA  METROPOLITANA

Año 2008

Cuadro elaborado por el periódico Apertura, en base al estudio de las Ordenanzas de Arbitrios ratificadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima y publicadas en el diario oficial El Peruano.  

TASAS ALTAS Y ABUSIVAS

Una cosa similar se puede notar en las tasas por diversos conceptos, a tal punto que el Poder Ejecutivo se vio obligado a enviar al Congreso de la República un proyecto de ley para simplificar los procesos y abaratar los costos para la emisión de las licencias municipales y para la instalación de negocios y empresas. Ley que fue aprobada por el Congreso y que rige desde el 1 de enero de este año. Pese  a ello, no sólo la mencionada ley tiene muchas dificultades para su implementación, sino que cientos de tasas municipales o son muy caras o no tienen razón de existir, dificultando el funcionamiento de nuevas micro y pequeñas empresas (mypes).

El ejemplo más claro es la escandalosa irracionalidad de la tasa por concepto de acceso a la información  que se expresa en el pago que un ciudadano debe hacer por una página (copia) de información de un determinado expediente. Existen municipalidades que llegan a cobrar S/.3.00, S/.5.00, S/.11.00 y hasta S/.16.00 por cada página - copia simple o certificada -, llegando al extremo de cobrar una tasa de hasta casi S/.10.00 sólo   por la “búsqueda de la información”. En el caso de la Municipalidad Metropolitana Lima, el mal ejemplo proviene de  la propia autoridad provincial que dispone el pago de 11.05 soles por una copia certificada, cuando en el mercado una fotocopia solo cuesta 0.40 centavos de  sol.   No cabe duda que, el objetivo al encarecer esta tasa es para neutralizar la demanda de información de los vecinos e institucionalizar la “cultura del secreto” (Ver cuadro)  

Situaciones similares se dan en la emisión de los certificados de zonificación, de defensa civil, de catastro o de cualquier otro documento simple o certificado, que todo ciudadano solicita para realizar sus diversas actividades económicas, legales o culturales.

Diferencias en los costos para el acceso a la Información
en  6 municipalidades de Lima, según sus TUPAs

Fuente: Elaboración de Apertura en base a los Tupas publicados en el diario oficial El Peruano.

EL SAT HA PERDIDO SU ROL NEUTRAL Y AUTÓNOMO

En esta lógica ascendente de los costos por arbitrios y tasas no cabe duda que le compete una responsabilidad central al Servicio de Administración Tributaria (SAT),  ente que en su momento implicó una modernización de la administración tributaria municipal, pero que en los últimos años viene siendo  duramente cuestionado. 

El problema estructural que tiene el SAT, es que no tiene un rol autónomo, por su dependencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima y porque no es una instancia a la cual un vecino o grupo de vecinos puede acudir para impugnar el carácter anti-técnico o injusto de un arbitrio o tasa municipal. Ello ha provocado que el Tribunal Constitucional (TC) asuma un rol que debería ser competencia de un ente regulador, tal como ocurre con otros servicios como el agua (SUNASS), energía eléctrica (OSINERG), combustibles (*****************) o telefonía (OSIPTEL). Este problema se agudiza ya que al tener en un 70% de las municipalidades sus servicios públicos tercerizados (principalmente recojo de basura), se produce un interés entre el partido que gobierna en la Municipalidad Metropolitana de Lima –en este caso Unidad Nacional–, y que tiene concesionado el  servicio del Cercado de Lima a RELIMA. Empresa que ganó la concesión de la limpieza pública en el Cercado de Lima desde el año 2003 y que ahora brinda los servicios en otras municipalidades distritales donde gobierna el mismo partido del alcalde Luis Castañeda Lossio. En este caso, el SAT pierde objetivamente un rol neutral, técnico y autónomo.

Pero además, la Municipalidad Metropolitana de Lima –y seguramente otras municipalidades provinciales del interior del país– son las que en realidad toleran y protegen un sistema injusto y anti técnico en torno a la aprobación de las Ordenanzas de arbitrios y de los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPAs), sin transparencia y con falta de idoneidad técnica amparándose en el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades. Dicho artículo establece que las ordenanzas sobre arbitrios y tasas municipales que aprueban las municipalidades distritales son ratificadas por las municipalidades provinciales.

LA CREACION DE UN ENTE REGULADOR MUNICIPAL.   

Urge la creación de un ente realmente autónomo que regule y controle el proceso de diseño, cálculo, aprobación y ejecución de la cobranza de los arbitrios y tasas municipales al tiempo que reglamente mecanismos de participación e impugnación de estos procesos por parte de los ciudadanos, instituciones y empresas, evitando así que  el TC se convierta, por la vía de los hechos, en  última instancia en este proceso. Sin embargo, este ente no debe surgir como un mecanismo de imposición a las municipalidades, sino más bien debe surgir de las propias municipalidades y de las instituciones especializadas de la sociedad civil, como podrían ser los colegios profesionales.  

Algunos criterios para la conformación de este ente podrían  ser los siguientes:

1. En una primera etapa y a manera de experiencia piloto, este ente regulador podría instalarse solo en Lima Metropolitana, para que en una segunda etapa, pueda implementarse en todo el sistema municipal peruano.
2. El Directorio de la SUNARM, podría estar conformado por cinco miembros: Dos elegidos por la Asociación Nacional de Municipalidades del Perú (AMPE),     uno por el Colegio de Contadores del Perú, uno por el Colegio de Abogados del Perú y un representante de las asociaciones de consumidores. El mandato del directorio y del Superintendente debe ser de cinco años, quien será elegido por los 5 integrantes. (Este proceso de elección debe estar debidamente reglamentado)
3. La SUNARM aprobará los criterios técnicos para la elaboración de las ordenanzas sobre arbitrios y tasas municipales en base a estudios técnicos. muestreos y encuestas desarrolladas en los distritos y provincias del Perú, antes del proceso de elaboración y aprobación de estas ordenanzas por parte de las municipalidades distritales y provinciales.
4. La SUNARM constituiría la última instancia de apelación de ciudadanos e instituciones cuando los arbitrios y tasas sean impugnadas.
5. La SUNARM reglamentará los mecanismos de participación de los ciudadanos en el proceso de aprobación de las ordenanzas de arbitrios y los TUPAS municipales, establecida en la ley de creación.

De llevarse a cabo, luego de un amplio debate nacional, la creación de la SUNARM, por ley del Congreso, implicaría la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades N°27972, en especial de sus artículos 40 y 50, pero también del propio Código Tributario y otras normas legales sobre recaudación. Adicionalmente la Ley N°27972 debería incorporar un capítulo especial sobre la Asociación Nacional de Municipalidades del Perú (AMPE) que fue destruida por el fujimorismo y que ahora, a duras penas, trata de salir adelante. De no ser así, difícilmente tendrá la legitimidad, el orden institucional y legalidad como para elegir a su representante ante la SUNARM.